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透过“税费之争”解析社保制度变革的难点
发布时间:2010/11/15 9:56:54 作者:韩丽洁 查看:858 【字体:

       2010年随着两会的召开,社保问题成为民众关注的热点,如何扩大社保参保覆盖面,提高社保统筹层次,有效解决社保异地接续等热点和难点问题引发各方争议。国家税务总局有关领导发表文章,提出通过费改税,可以提供解决上述问题的有效途径,并且税务部门作为征缴社保费的主体,能强化征缴力度和效率,社保部门和税务部门账实分管,也符合社保基金风险管理要求,防止社保基金挤占挪用。一石激起千层浪,在社会保险法呼之欲出之时,税费之争再掀波澜。费改税是否符合社会发展需要,能否解决实际问题,让我们一起在此探讨。

  首先了解税和费的基本概念。所谓税就是通过纳税,使纳税人获得一项权利,这个权利与其纳税额度的联系不是很大,主要与证明他是否纳税,以此获得权利这个事实有关。所谓费就是强制性提取款,注重征缴数量的多少,强调缴款与权利的对等。

  区分税和费的标志是看个人账户是否存在。社保实行社会统筹和个人账户结合,个人缴费与个人账户一一对应,当前缴款与未来待遇之间存在对等补偿,因此社保费是费而不是税。税费之争的焦点问题是社保费改成社保税,认为社保税与个人所得税的税基密切关联,税务部门统一征缴,便于同步征收管理,又节约成本,可减轻劳动部门的事务性工作,提高社保部门的社会化服务与管理水平。从理论上看没有问题,但实际运行中会出现下列问题:

  一、实行费改税,要对现行社保制度重新调整,社保和税务部门职能重新划分,谁负责制定标准,谁负责执行标准;社保税基和税率如何确定,谁来测算,准确一点说是精算,因为社保涉及未来年度的支出,是需要精算的。征收的社保税和个人账户怎样通过两个部门的整合归集能做到账实相符;转移接续和死亡支付、退休待遇支付怎么处理,是否需要两个部门的报批。

  二、社保税是属于国税还是地税,征缴主体是国税还是地税,实现省级统筹和全国统筹,该如何在国税和地税分配,以及与社保部门的哪个层面建立协调运行机制,确保钱账分管的同时钱账相符。

  三、费改税不符合当前社保制度处于初创阶段的要求,因为税的刚性大于费,做实账户刚刚铺开,统筹与账户的关系还没理顺,费改税就人为缩小了改革空间,个人参保、农民工、农村居民参保问题难以在缴税制条件下予以解决。

  四、不利于社保统筹层次的提高。社保部门可以实现省级垂直管理,确保政令畅通,实现社保转移接续,社保费的统筹使用和安排,但不能做到征缴社保税的税务部门也实现垂直管理,以及社保税的统筹安排和使用,其结果还是回到双重征缴的特殊循环中,直接妨碍了省级社保统筹,以及全国社保统筹目标的实现。

  税费之争的另一焦点问题是谁是真正的征收主体,是社保部门还是税务部门,现行的双重征缴模式已经阻碍着社保统筹层次的提高,影响省级统筹和全国社保统一的进程,即将出台的社会保险法必须明确征收主体及权责,有效解决实际问题,理顺社保运行机制,促使双重征缴模式尽快转型。

  我国社会保障体制改革始于20世纪80年代末,1993年确立了社会统筹与个人账户相结合的基本制度框架,社会保险费征缴模式是征费,征收主体是社保部门。但在社保发展初期,仅依靠社保部门征收社保费的难度很大,经常出现欠缴,缺乏行政和法律约束力。考虑加大征缴力度,政府允许税务部门代征保险费,并取得了成效。因此,在国务院19991月颁布的《社会保险费征缴暂行条例》(以下称1999年《征缴条例》)中认可社保和税务部门都可以征缴社会保险费,但条例中没有明确社保部门是征缴主体,税务部门是委托代征关系,两个部门的管理职责是不等同的。由此出现双重征缴的特殊体制,目前全国各省基本上都是一半由税务机构征缴,一半由社保经办机构征收。

  1999年《征缴条例》确定了双重征缴体制,具体流程可以概括为:参保企业到社保经办机构登记,每月如实申报保费数额,社保经办机构进行审核,税务机关或社保经办机构征缴入库。从理论上讲,这个征缴流程似乎问题不大,但随着社保运行和社保基金规模的不断扩大,体制矛盾越来越突出,双重征缴模式存在的弊病主要表现在:

  一、双重征缴是部分地方政府为保证社保费征缴率采取的一个举措。长期来看,采取税务部门征缴、财政部门保管、社保部门支付三足鼎立模式,将存在潜在财政风险。税务部门征缴,社保部门支付,两者都与财政部门进行沟通,征缴情况与支付情况在理论上和制度上脱节,社保部门难以兼顾考虑制度收入的实际约束,预算膨胀是待遇支付的潜在倾向。这种征缴与支付相互割裂的制度安排,是典型发达国家实行普享型和缴税制的社保制度,没有加强缴费与收益的联系,不适合中国的社保制度。

  二、1999年《征缴条例》规定,由税务机关征收社会保险费的,社会保险经办机构应当及时向税务机关提供缴费单位社会保险登记、变更登记、注销登记以及缴费申报的情况;而税务机关也应当及时向社会保险经办机构提供缴费单位和缴费个人的缴费情况。在实际征管过程中,由于协调衔接机制上的摩擦,在社保数据核准统计口径、票据传递时效以及复审差错纠正等方面产生诸多问题,造成交易成本上升和社会资源浪费。

  据税务系统研究双重征缴运行程序烦琐,工作量大,信息传递不及时和不能充分共享,部门间的协调耗费了大量的精力。因为参保登记、缴费基数与缴费人员的核定、征收任务的下达、政策调研等日常管理是由社会保障部门负责,税务部门难以掌握真实费源情况,只能根据社保部门提供的资料来征收,政策解释权和管理权严重脱节,社保费容易出现漏征漏管现象。

  三、社保部门对企业进行参保稽查,税务部门是征缴部门,也要对企业进行参保稽查,企业每年都要被两个部门重复稽查,两个部门也要组织大量的人力开展稽查,无形中增加了财政成本。

  社会保障制度最初是为解决国企改革需要而建立的,因此制度设计没有考虑到农村的社保问题。随着社会发展进步,城乡人口流动频繁,城市化进程引进大量农民务工,如何实现城乡社保全覆盖,有效解决农民、农民工、城镇居民在城镇户口限制下的自然流动,享受到国家社保的普惠福利,发挥社保稳定器的作用,维护社会安定和谐,是中国社保制度改革的立足点,也是难点。

  二是现有社保制度覆盖率太低。一般来说,征缴体制的选择和设计必须要考虑3个因素,第一是否有利于提高征缴效率,第二是否能够降低征缴成本,第三是能否吸引民众参保,有效扩大社保覆盖面的问题。由于二元经济结构等原因,中国社保制度只能在城镇开始,覆盖面目前是世界上最小的,扩大覆盖面是一个长期的历史任务,绝非短期行为。中国社保覆盖率低,对绝大多数就业人口来说是不公平的,不利于建设全国统一的市场体系,难以真正发挥维护社会稳定的保障功能,因此,在中国应当首先考虑如何扩大社保覆盖面。

  三、统账结合制度异常复杂。中国的统账结合社保制度,几乎是世界上独一无二的制度,正处于探索之中。这个制度无论与现收现付制还是与完全积累制相比,在具体操作中都显示出90年代初建立时未曾预料到的前所未有的复杂和困难:说复杂,指既要考虑到现收现付制的运行规律,又要考虑到积累制的独特规则;说困难,既是二者的简单相加与相互结合,又在具体操作中遇到了远远大于“112”的难以克服的实际问题。统账结合在提高覆盖率和统筹层次时形成两难,在解决便携性和异地转移接续时成为掣肘,在考虑投资策略和增值保值时额外增加潜在风险等等。

  在社保工作实践中感受到,征缴与支付行为越紧密效率就越高,征缴主体和社保主体合作越密切交易成本就越低,合二为一则为最优。在覆盖面、效率和成本这3个决定征缴体制选择的因素中,确立由社保部门征缴的模式,最有可能将弱化二元化经济制约因素与扩大覆盖面和统筹层次有效结合。

  服从社保制度发展的总体目标,建议尽快取消由税务机构代征社会保险费的体制,由社保部门统一征缴社会保险费,社保制度建设牵涉的部门不宜过多,否则职责界限容易混淆,交易成本就高,也容易互相推诿,效率低下。

  社保部门做为征缴主体是社保发展的需要,首先缴费制是实行社保部门征缴的一个根据。缴费制的目的在于加强缴费与待遇之间的联系,费改税割断了这种联系,不利于鼓励参保者缴费积极性和扩大覆盖面;缴费制强调国家、社会、企业和个人四方责任共担;费改税不是顺应国际潮流,80年代以来世界范围内的新浪潮是弃税改费,近20个国家纷纷引入个人账户或名义账户,改变供款性质,旨在强调社会和个人的责任,减少政府负担。

  二是社保部门征缴有利于城镇灵活就业人员参保。扩大社保覆盖面首先应解决的是城镇就业人口,这是实现基本全覆盖的第一步。目前城镇被排斥在社保大门之外的绝大部分是非正规部门灵活就业人员或说非公经济成分就业人口。在未来经济制度改革中,城镇化、工业化和经济结构调整形成就业结构多元化,非正规部门的灵活就业人员的数量将不断增加。与税务部门相比,在扩大城镇非公经济成分灵活就业人员参保率方面,社保部门更具有优势:

  一般来说,社保部门在基层社区街道和民政部门已基本建立起一个服务网络,负责低保和社保等具体工作,便于灵活就业人员参保缴费。二是社保与就业密不可分,社会保障部门在促进就业和改革社保这两条战线需要同时发挥作用,完善就业管理服务组织体系的同时就建立了社保服务体系。三是发挥社保公共服务职能,由社保部门承担征缴,既有利于社保扩面,又可体现社会保障的人文关怀。

  社保部门担当征缴主体从长期看有利于社保制度的完善与改革,是社会保险制度追求自我平衡、自我发展及通过专业化管理达到高效运行的客观要求,有利于扩大制度覆盖面,实现2020年基本覆盖城乡的目标。 

来源:《人力资源管理》   新闻关键字:新闻关键字
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